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海南特区经济体制的模式与特点--理论

  《国务院批转〈关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要〉的通知》(国发[1988]24号文件)规定,海南省的改革可以有更大的灵活性,要在国家宏观计划指导下,建立有利于商品经济发展,主要是市场调节的新体制框架。以这条规定为依据,总结海南两年的实践,研究海南经济特区的经济发展模式与特点,我认为,按照中央的要求,海南在两年的实践中初步建立了一个主要以发展外向型经济为目标,在国家宏观指导下,以市场调节为主的新体制。到目前,它的基本内容或特点主要是:小政府、大社会;多种经济成分竞相发展;主要以市场调节为主的新体制。

  (1)海南定位是办经济特区,发展外向型经济,这是最基本的前提。办经济特区,发展外向型经济最重要的是要明确政府在整个经济发展中扮演什么角色,履行什么职能。如果政府的职能和作用不明确,那么发展外向型经济,就缺少一个最主要的条件,最基本的保证。很显然,在全岛这样大的范围办经济特区,按国内传统的政府管理方式肯定是不行的。就是说,只要办经济特区不变,发展外向型经济不改变,就没有道理否认“小政府”。这是最根本、最关键的一条。

  (2)中央从一开始就提出来,海南从建省办特区开始,就要按照政企分开、党政分开的原则设置机构,机构要少而精,并将海南作为省一级机构全面改革的试点。建立“小政府”,从全国角度来说,是政治经济体制改革提出来的要求。因此中央要求我们,必须按照10年改革中所形成的、中央已明确的政企分开、党政分开、机构要少的原则来考虑机构的设置。海南是新建省,完全可以按新的模式、新的要求来规划政府机构。

  (3)实行“小政府、大社会”的目的,是要适应海南生产力发展水平。《国务院批转〈关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要〉的通知》(国发[1988]24号文件)专门提出,适应海南生产力发展水平的要求,要使城乡个体经济、私营经济都有相应的发展,在国有企业的改革上也有更大的灵活性。为此,规定,海南整个经济机制,全省的国民经济管理,要逐步实行国家调节市场、市场引导企业的经济运行机制,建立间接管理为主的宏观调节体制,主要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段,调节市场供求关系,引导企业正确进行经营决策。这是对海南“小政府”职能的基本要求。

  因此,海南所要建立的“小政府”,首先是用法律、法规的手段,来调节经济关系,建立和维护海南的市场秩序。这是整个经济发展对“小政府”提出的要求。其次,“小政府”要搞宏观规划,综合平衡。有的同志讲计划时,以为计划就是过去那种统包统揽的指令性计划。随着经济体制改革的深入,大家明确了计划最重要的是规划、平衡。列宁曾说过,宏观规划,综合平衡,实际上就是计划性。此外,“小政府”的职能是经济监督。

  从实践来看,这两年“小政府”有很多问题,如效率还不高,关系不顺,职能不清等,这些问题都是存在的。但“小政府”在两年的运行中起到的最重要的作用,就是打破了传统体制的束缚,开始在新的经济运行机制中发挥作用。开始基本按市场规律办事,向建立正常的市场秩序迈开了步子。这一点很多国内外企业都有感触,感觉到还是海南的环境比较宽松,很多方面能按市场规律办事。按照投资条件,北京、上海比海南好得多,一些企业为什么依然到海南来?最重要的是,海南的经济运行机制已开始按市场规律运转。“小政府”开始按市场规律运转,“小政府”开始注意在建立正常市场秩序中所扮演的角色,这就是最基本的成绩。

  这5个问题中,都要不要坚持政企分开、按照市场规律办事的问题。政府的专业主管局改为公司合理不合理?再退回来行不行?很多经营型的事业单位,要不要逐步地推向市场,逐步地朝企业化管理的方向发展,以追求它的社会效益和经济效益?这些问题不是一般的问题。如果这5个问题解决不好,“小政府”随时都可能重新成为一个“大政府”。

  当前必须从保证“小政府”的方向上,从“小政府”的全局上来认识这个问题,提出解决这些问题的办法。如果仅仅从某个部门、某个公司的情况出发,会讲出很多很多的道理。但有一条,如果每一个部门都这样办,还要不要搞“小政府”?有些专业主管局改为公司后,确实现在经营状况不好。原来信心很大,现在遇到了新的情况,加上内部管理跟不上,经营状况不好,这种情况又赶上国家机关调整工资,于是就有强烈要求,还不如退回去,有个“铁饭碗”。小道理会有很多,但必须服从大道理,局部必须服从全局。有人提出当前海南不具备搞“小政府”的条件,搞得急了一些。这也不是没有一点道理。但不可能等条件具备了,经济发展了,市场形成了,再来建立政府,没有一个政府是这样形成的。海南的情况很复杂,一方面建省,一方面办经济特区,在全岛一下子都按经济特区来规划的话,恐怕达不到。所以要求各市县主要以发展农业为主,提出了3~5年内粮食自给、财政平衡两个目标,也是常规发展的目标。我们很难一下子按发展特区的要求来要求各市县。但在办特区这块,要发展快一些,按常规的搞法不可能。这确实有个从实际出发的问题。

  从这两年“小政府”运转的情况看,一个很大的问题在于一些政府工作人员与“小政府”的要求不相适应。这个问题应当引起我们很大的重视。如果政府工作人员不适应“小政府”体制的要求,“小政府”就很难发挥作用。

  (2)要严格按照政企分开的要求办好经济实体。不仅那些已由专业主管局改为经济实体的公司不能再退回来,而且现在还在挂两个牌子的公司,也要在条件具备的情况下,逐步减少或取消它的行政职能,使它逐步成为线)事业单位和社会团体,都要按照搞活大社会、培育大市场的要求进行相应的改革。对事业单位要区别情况,能逐步实现企业化管理的要向企业化管理的方向发展。社会团体能由社会办的,不搞“官办”。

  从目前的实际来看,最重要原因的有两条。一是海南在比较落后的基础上办最大的经济特区,对资金的需求量相当大。不仅是眼前一个时期,而且在今后一个长期发展过程中,也都主要是以吸收外资为主。二是目前海南的经济发展水平还比较低,适应这种经济发展水平的要求,应当使城乡私营经济和个体经营相应的发展。

  如果不顾实际地强调发展全民所有制企业,过于限制私营经济、城乡个体经济的发展,是不符合海南生产力发展的实际情况。所以在海南要强调多种经济成分平等竞争、竞相发展,所有制比例不受限制。有的同志提出,如果今后“三资”企业、私营企业和个体经济有了很大的发展,占了相当大的比例,我们不就是不以公有制为主体了吗?海南不就是搞资本主义了吗?对此我们要认线)在海南无论哪一种经济成分的发展,都必经在“小政府”的控制和管理的基本前提下来进行。只要这个基本前提确立了,那么多种经济成分的发展,就符合社会主义国家的整体利益,就能置于社会主义宏观控制的指导之下。多种经济成分发展,不是生产的无政府状态,它是在社会主义国家宏观控制指导下进行的符合社会主义国家整体利益的。从根本上说它是符合广大人民群众利益的。无论是各种经济成分占多大比例,发展到什么程度,只要是我们不改变政府性质,我们在人民当家作主的前提下,各种经济成分都能处于社会主义国家的领导和控制之下。为什么党的十一届三中全会以来,一再强调发展多种经济成分是对社会主义经济的补充,是符合整个国家利益的,道理就在这里。我国正处在社会主义初级阶段,由于我们的生产力发展水平很低,由于商品经济不发达,在坚持以公有制为主体、以按劳分配为主要分配形式的前提下,发展多种所有制形式,发展多种分配形式,这就是我们的基本国情。因此我们就要鼓励各种所有制经济适当发展。

  (2)很多同志讲公有制的比例占不占主体,涉及到海南搞资本主义和社会主义的问题。我认为,以公有制为主体是指全国而言。中国是一个社会主义国家,从国家的性质和整个发展水平出发,在全国范围内必须以公有制为主体,因为全国的经济发展水平具备了这一前提条件。讲公有制占主体,不能只拿一个地区来衡量。海南鼓励多种经济成分发展,“三资”企业占很大比重,正是为了巩固补充全国以公有制为主体这样一个要求而采取的措施,是从全国的整体利益出发采取的措施。不是海南自己决定办特区,而是国家根据经济、社会发展的要求,在海南办一个最大的经济特区。因此海南经济特区必须要在国家宏观计划指导之下进行,不可能脱离国家的宏观计划指导。

  (3)我们强调多种所有制经济成分平等竞争、竞相发展,既不是限制“三资”企业、私营经济、个体经济的发展,也不是限制国营、集体企业发展。相反的是要在这种平等竞争、竞相发展中,发展壮大全民和集体所有制企业的实力,充分发挥它们应当发挥的经济效益,充分发挥它们应当发挥的作用。是在传统体制下发展企业好呢?还是在符合商品经济规律这样的前提下发展企业好呢?哪一种发展机制能使企业效益得到发挥呢?哪一种发展机制能为企业、国家、人民提供更高的经济效益呢?是企业向国家吃“大锅饭”好呢?还是企业应当为国家提供它应当提供的贡献好呢?哪一种途径能使国营、集体企业得到尽快发展呢?怎样按照市场规律、价值规律的要求和企业自身的要求,把国有企业搞活,真正地把国有企业办好、增强和扩大国有资产的实力,这是一项十分重要的任务。我们提出很多企业改革措施的目的,就是要使国有企业得到一个相当大的发展,改变目前效益不高、亏损面很大这样一个状况。

  (4)社会主义的基本任务是要大大发展生产力。我们坚持以公有制为主体的根本目的,就是要极大地发展生产力,增加生产力的总量。正如马克思、恩格斯在《宣言》中所指出的,无产阶级在夺取政权以后,根本任务就是要极大地增加生产力的总量。因此,我们坚持以公有制为主体,坚持以按劳分配为主要的分配形式,不是为了坚持而坚持,而是为了使所有制和分配形式符合生产力发展的要求,符合客观经济规律。十一届三中全会以后,反复指出,我们的中心就是发展生产力。过去搞“一大二公”的错误,就是离开了生产力发展的现实情况。现在强调以公有制为主体,符合全国生产力发展的水平。比如,在全国工业发展方面,主要是全民所有制企业,这个所有制形式是适合生产力发展要求的,问题在于管理和经济运行机制上。就一个地区而言,由于生产力发展水平很低,以全民企业为主体有一个比较长的过渡。但一个地区也好,某个局部也好,它与全国经济发展的全局联在一起,是一盘棋。

  到目前为止,海南有国营、集体企业29856家,“三资”企业977家,私营企业2134家,城乡个体79384个。在整个经济发展中,国营企业占工农业总产值的70%左右,集体企业占7%左右,“三资”企业占15%左右,城乡个体劳动者占9%左右。1989年国营和集体企业产值比1988年增加16.5%,“三资”企业1989年比1988年增加了33.9%,私营企业增加了5%左右,城乡个体劳动者减少12%。全国“三资”企业1989年比1988年要少,私营企业1989年比1988年减少20%左右,但海南在增加。这说明海南整个形势发展还是比较好的。但海南的国营企业管理较差,经济效益较低,全省国营工业企业亏损面仍然占30%左右,还没有充分发挥国有企业在经济发展中的作用。

  (1)建立正常的市场秩序,形成平等的社会竞争条件,从而使不同所有制的企业都能按经济发展的客观要求发展。在这方面,我们还有相当多的工作要做。严格来说,我们的市场秩序、平等竞争条件等还不是很完善。因此,多种经济成分的发展受到方方面面的影响,由此产生不按价值规律和市场规律办事的经济行为。省委、省政府领导一再强调,海南为了鼓励多种经济成分平等竞争,必须创造一个平等竞争的社会条件。我们靠什么吸引人家到这里来办企业?靠大家有共同的机遇、共同的竞争条件,公平合理。只有这样,人家才会来,因此,在一些经济活动中,能公开的要公开,能搞招标的要搞招标。否则很难吸引内外企业。

  (2)积极、大胆地进行国有企业改革,充分发挥国有企业的效益。海南国有企业改革的着眼点是要改变企业目前管理不善、效益低下的状况。哪一种办法能改变管理不善、效率低下的问题,就按哪一种办法来干。特别是亏损企业,什么办法能提高效率,能甩掉包袱,并使国有资产不断增值,就按哪种办法来干。能够拍卖的企业就拍卖,该破产的企业就破产,能兼并的企业就兼并,有条件搞企业集团的就搞企业集团,适合搞股份制的就搞股份制。

  有的同志会提出,搞拍卖、破产不是改变了社会主义性质吗?第一,国家有拍卖条例、兼并条例、破产条例、试行股份制条例,这是国务院早就明确了的。第二,如果亏损企业长期亏下去,这部分国有资产长期产生不了效益,那么怎么发挥国有企业的作用呢?又比如拍卖的问题,不是我们不拍卖,问题是有没有人来买。我们的整个大政策环境不是很尽人意,企业拍卖的社会条件还不成熟。当然,建省之初,还是有不少买家来买我们的企业,但我们有的企业漫天要价,人家不敢买。本来拍卖国有企业是政府的行为,拍卖与否都是政府国家资产管理部门决定的,而不是由企业自己决定。第三,全民所有制企业不是什么事都由企业说了算,而是要服从国家利益。比如搞企业集团,为了保护海南本地产品的优势,为了发挥国有企业的效益,准备在一些较成熟的行业搞企业集团,这就有一个全局利益的问题,这样国有资产才会得到利用。我们一定要从特区的发展大局来考虑问题。总之,哪一种办法对企业提高效益或扭亏有利,就用哪一种办法来搞。

  (3)提供一切应当提供的政策和社会环境,发展三资企业。现在三资企业发展遇到了一些问题,其中最大的是政策问题。其次,政府能否提供高效优质的服务,效率高,廉洁,投资手续简便,能按国际惯例办事。第三是社会条件,例如,社会治安影响很大。社会治安工作决不仅仅是一个社会治安问题,如果这个问题解决不好,将会极大地影响投资者到海南投资。

  (4)加强对农民的宣传教育。有的投资者反映,在下面投资,最头痛的问题就是同农民打交道。谈定了的事,也不守规矩,利益一旦受损害,就采取破坏行为。为了吸引大量投资,兴办三资企业,需要对广大农民做大量的思想教育工作。

  此外,要加强管理和监督。现在经济活动中出现了很多问题,都与管理工作跟不上有很大关系。省政府已意识到这一点,特别强调加强管理,加强经济监督。只有加强管理,才能保证多种经济成分平等竞争、竞相发展。

  第一,为使经济运行机制服务于发展外向型经济这个目标;第二,为了更好地鼓励多种经济成分平等竞争、竞相发展;第三,要使经济运行机制符合经济发展的客观规律,建立同国际市场相联系的市场体系;第四,极大地发展海南商品经济,使海南能在发展商品经济中发挥自己的优势。

  现在的问题在哪里?有人一谈市场就想到私营经济,一谈到私营经济就想到资本主义。十一届三中全会以来,确立了社会主义经济是有计划的商品经济这一理论。我们的经济体制改革都是建立在此基础上的。如果否认这个理论,就没有前提了。什么叫有计划的商品经济?中共十三大报告提出,就是计划与市场的内在统一。不论计划还是市场,都是覆盖全社会的,不是哪个比例占多大,哪个比例占多小的问题,而是计划必须符合价值规律和市场规律,不是完全地搞指令性计划,是市场必须在国家宏观计划指导下运行。因此,有计划的商品经济是计划与市场的内在统一,是对传统的计划经济理论的突破。在经济特区,主要是以市场调节为主。同志在七届全国人大三次会议上的讲话中指出,特区与全国其他地区有所不同,是发展外向型经济,参与国际交换和竞争,市场调节的覆盖面要大一些,方式要灵活一些,作用要发挥更多一些,与此紧密相联,也不可忽视国家计划指导和宏观调控。

  (1)各类要素市场开始形成,市场机制开始发挥作用。《国务院批转〈关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要〉的通知》(国发[1988]24号文件)要求海南积极稳步地推进价格改革,培育生产资料市场、消费品市场、资金市场、劳务市场、技术市场、房地产市场或其他生产要素市场。现在,钢材、水泥、煤炭等16种生产资料,市场调节已占72.8%;消费品市场,包括粮食、食油等主要生活资料,粮食市场调节量占40%左右,猪肉、食油全部由市场调节。

  (2)积极稳妥地进行了价格改革,特别是粮食价格的改革。从1990年1月1日起,压缩5斤粮食和取消食油、食糖定量供应,没引起社会震动。粮价不但没上升,还有所降低。这当然与1989年粮食丰收有很大关系,但说明这项改革符合实际。海南主要以农业为主,能逐步稳妥地把粮食市场建立起来,这是海南市场体系建立的基础问题、关键问题。如果真正把粮食市场建立起来了,放开粮食价格,海南市场机制就具备了可靠的基础。

  (4)为了给市场机制的建立提供一个良好的条件,我们正在着手进行社会保障制度的改革。这是一项很大的改革,它的意义就在于为市场机制的建立提供一个良好的社会条件。如果没有社会保障这样的机制,企业改革是无法进行的。在推进整个改革时,要保持社会、经济稳定,就必须依靠社会保障这种社会机制。所以,社会保险制度的建立,是发展和建立市场调节新体制、保证社会稳定的一个重要的措施。社会保障制度改革的第一步就是将养老保险、医疗保险、待业保险、工伤保险制度等尽快出台。而后,工资制度、住房制度,也要相应进行改革。

  (1)“小政府”在建立完善市场体系中如何加强管理、加强监督的问题。为什么把它作为第一个问题提出来?因为在市场建立形成阶段,如果政府管理跟不上,就会影响正常的市场秩序和市场发育。所以,“小政府”如何对市场进行宏观调控,还要做大量工作。

  (2)积极稳妥地推行价格改革,逐步改革价格“双轨制”,使各项经济活动能按市场规律来进行。在价格改革上,生产资料的价格改革正在研究。如果“双轨制”长期存在下去,会形成很多不规范的事情,甚至产生腐败。逐步取消生产资料“双轨制”,有助于企业按市场规律办事,有助于增加政府的财政收入,有助于平等竞争机制的形成。



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